Prélèvement de la plus-value: les communes peuvent l’instaurer

Jeudi, 22 décembre 2016

Tous les cantons n’ont pas encore instauré de régime de compensation des avantages et inconvénients résultant des mesures d’aménagement. Les communes doivent cependant pouvoir introduire de leur propre initiative un tel régime si le Canton ne l’a pas fait. Ainsi le Tribunal fédéral en a-t-il décidé dans un cas émanant de la commune de Münchenstein (BL). Selon les juges suprêmes, le Canton avait violé l’autonomie communale en interdisant aux autorités de Münchenstein de percevoir une taxe sur la plus-value. En effet, l’introduction d’une telle taxe est imposée par la législation fédérale, le fait que la mesure se prenne au niveau cantonal ou communal n’étant pas déterminant.

Depuis 37 ans, la loi fédérale sur l’aménagement du territoire exige l’établissement d’un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement (art. 5 LAT). Alors que le Tribunal fédéral a développé, en se fondant sur la garantie constitutionnelle de la propriété, une abondante jurisprudence concernant la compensation des inconvénients découlant des mesures de planification, nombreux sont les cantons où les plus-values ne font encore l’objet d’aucun prélèvement. La révision de 2012 de la LAT a permis de préciser le mandat législatif que la loi contenait déjà, ainsi que d’introduire des dispositions minimales en matière de taxation des plus-values. Ces dispositions doivent être satisfaites pour que de nouveaux terrains puissent encore être classés en zone à bâtir (art. 5 al. 1bis-sexies LAT). De nombreux cantons sont actuellement en train de créer les bases légales nécessaires (voir VLP-ASPAN, Comparaison des réglementations cantonales).

Dans les cantons qui ne se sont encore dotés d’aucun mécanisme de compensation, il n’est pas rare que les communes prélèvent les plus-values par voie contractuelle. S’agissant de la conformité au droit de tels contrats, la jurisprudence du Tribunal fédéral se révèle assez libérale.

Prélèvement de la plus-value institué au niveau communal

La Commune de Münchenstein, dans le canton de Bâle-Campagne, a choisi une autre voie. En adaptant son règlement sur les zones, en 2013, elle a créé la base juridique nécessaire pour que les plus-values puissent être prélevées, non par voie contractuelle, mais par une décision de l’autorité communale. À Münchenstein, les taux de taxation s’élèvent à 40 % pour les nouveaux classements en zone à bâtir et à 25 % pour les réaffectations avec accroissement substantiel des possibilités de construire.

En septembre 2014, pourtant, le Canton avait refusé d’approuver la modification réglementaire concernée, en alléguant que celle-ci ne reposait sur aucune base légale au niveau cantonal et que le Parlement cantonal avait, de surcroît, expressément refusé d’instaurer un prélèvement des plus-values en 1997. Le recours qu’avait formé la Commune contre cette décision de non-approbation avait été rejeté par le Tribunal cantonal en 2015. Dans son arrêt du 16 novembre 2016, le Tribunal fédéral, qu’avait alors saisi la Commune, a estimé que la décision de l’autorité précédente violait l’autonomie communale.

Mandat contraignant de la législation fédérale

Dans ses considérants, la Haute Cour a rappelé que l’introduction d’une taxe sur la plus-value représentait un mandat contraignant assigné par la législation fédérale, et que celle-ci ne précisait pas si la compensation devait s’opérer au niveau cantonal ou communal. «Tant que le Canton ne fait pas usage de sa compétence législative et qu’il ne régit pas lui-même la taxe sur la plus-value ni ne définit de cadre au sein duquel les communes seraient tenues ou habilitées à percevoir une telle taxe, les communes ne sauraient se voir interdire d’assumer elles-mêmes cette tâche», écrivent les juges de Mon-Repos.

Le prélèvement de la plus-value: un enjeu local

Le Tribunal fédéral a en outre retenu que le prélèvement de la plus-value entretenait en l’occurrence des liens étroits avec l’aménagement local et qu’il revêtait donc bien une «importance locale», ainsi que l’exigeait le droit cantonal pour que les communes puissent édicter elles-mêmes leur propre droit en l’absence de dispositions cantonales.

Le fait que les cantons soient, depuis l’entrée en vigueur de la LAT révisée, toujours plus nombreux à se doter d’un mécanisme de prélèvement des plus-values, amoindrit la portée de l’arrêt Münchenstein. Si les cantons se limitent toutefois à reprendre dans leur législation les dispositions minimales du droit fédéral (taxe de 20 % pour les classements en zone à bâtir) et qu’ils ne privent pas expressément les communes de la possibilité d’adopter un régime de compensation plus sévère, les communes souhaitant aller plus loin pourraient bien s’inspirer de cet arrêt. La LAT révisée continue en effet d’exiger une compensation «équitable» des avantages et inconvénients résultant des mesures d’aménagement – une exigence à laquelle ne répond pas la simple introduction d’une taxe de 20 % sur les plus-values découlant des nouveaux classements en zone à bâtir.

On relèvera encore que la législation du Canton de Bâle-Campagne confie l’établissement des plans d’affectation aux communes et qu’elle leur laisse une assez importante marge de manœuvre en matière de perception des taxes. Pour qu’une commune puisse former un recours similaire à celui de Münchenstein, ces deux conditions devraient être remplies. La première l’est dans tous les cantons à l’exception de celui de Genève.

La taxe sur la plus-value: ni impôt, ni contribution

En revanche, les dispositions relatives à la perception des taxes varient plus ou moins sensiblement d’un canton à l’autre. Le Tribunal fédéral a précisé que la taxe sur la plus-value ne représentait ni un impôt, ni une contribution, mais une taxe causale indépendante des coûts. De ce fait, les principes de couverture des coûts et d’équivalence ne s’y appliquent pas, ce qui réduit les exigences liées aux bases légales correspondantes.

La Commune de Münchenstein a publié l’arrêt du Tribunal fédéral sur son site Internet, où sont aussi consultables d’autres documents relatifs au litige.

Les abonnés au Recueil de jurisprudence VLP-ASPAN trouveront un résumé de l’arrêt sur notre site Internet (Recueil de jurisprudence VLP-ASPAN, arrêt no 5224).